VIGILANZA E SANZIONI
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| Annullamento Permesso di Costruire |
| Esercizio del potere di autotutela della pubblica
amministrazione diretto alla rimozione di un permesso di costruire viziato
da illegittimità originaria; l'annullamento può essere
effettuato soltanto quando sussista un interesse pubblico concreto ed
attuale, prevalente rispetto a quello privato volto alla conservazione del
provvedimento. Poiché gli effetti dell'annullamento sono ex tunc, ossia retroagiscono al numero di formazione dell'atto, l'annullamento del permesso attribuisce carattere di totale abusività all'edificio che frattanto sia stato realizzato. L'art. 38 del D.P.R. 380/01 determina le sanzioni amministrative applicabili, una volta riesaminata la procedura allo scopo di eliminare i vizi riscontrati, ove possibile. L'annullamento di un permesso di costruire può discendere anche da una decisione giurisdizionale (a seguito del ricorso al TAR o al Consiglio di Stato in grado d'appello) o amministrativa (ricorso straordinario al Capo dello Stato). L'annullamento giurisdizionale viene pronunciato quando il permesso sia viziato per eccesso di potere, incompetenza o violazione di legge. Il presupposto della sussistenza dell'interesse pubblico o della valutazione del lungo lasso di tempo trascorso dal momento del rilascio del provvedimento sono del tutto trascurati dagli organi di giustizia amministrativa. La legge prevede, infine, che tanto lo Stato quanto le regioni possano intervenire d'ufficio per annullare una concessione edilizia illegittima.
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| Impugnazione |
| Mezzo attraverso il quale il privato può far valere i
propri interessi contro un permesso di costruire illegittimo; tecnicamente si
intende per tale il ricorso al TAR (Tribunale Amministrativo Regionale),
unitamente alla sua fase di appello in Consiglio di Stato, ed il ricorso
straordinario al Capo dello Stato (entro 60 giorni dalla piena conoscenza
del permesso il primo, entro 120 giorni il secondo); altre
forme di tutela dei propri interessi sono le istanze al sindaco ed alla
regione perché esercitino il loro potere autonomo di annullamento. Chi procede all'impugnativa di un permesso di costruire mediante ricorso giurisdizionale deve essere titolare di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato. La giurisprudenza ha in più occasioni negato l'esistenza di un'azione popolare (non riconoscendo a "chiunque" la possibilità di impugnare il provvedimento d'assenso), anche se negli ultimi anni si è mossa in modo più aperto verso un riconoscimento della legittimazione ad organismi esponenziali di interessi collettivi (es. comitati di quartiere). La giurisprudenza amministrativa ha dato rilievo, per riconoscere la legittimazione ad un soggetto, alla circostanza che lo stesso si trovi in un "insediamento abitativo" e quindi in una posizione differenziata rispetto ad altri soggetti. Per le associazioni culturali e protezionistiche (Italia Nostra, WWF ecc.) la suprema Corte ha in più occasioni manifestato una posizione sfavorevole, mentre appare più favorevole quella dei giudici di merito.
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| Revoca |
| Provvedimento di ritiro di un atto amministrativo per
motivi di opportunità; inapplicabile al permesso di costruire. La revoca è il provvedimento che l'amministrazione adotta nei riguardi di atti amministrativi che ritenga viziati di inopportunità. L'evidente previsione di legge sta a significare che il permesso di costruire può esser annullata per i vizi di legittimità, può esserne dichiarata la decadenza o possono essere applicate le sanzione repressive ma non può essere revocata. Ciò pone termine agli equivoci nei quali sono incorse molte amministrazioni che, in occasione del riesame di un permesso di costruire già rilasciato, usavano il termine di "revoca" come sinonimo di "annullamento" oppure conducevano effettivamente un esame di merito (ossia di opportunità) sul provvedimento, invece che di legittimità. Fin da epoca anteriore all'entrata in vigore della L. 10/1977, la dottrina e la giurisprudenza sono state sempre pressoché concordi nel ritenere illegittimo il provvedimento revocatorio, a meno che esso non consistesse sostanzialmente nell'annullamento e, come tale, fosse convenientemente motivato
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| Sanatoria |
| Provvedimento amministrativo rilasciato successivamente
alla realizzazione di opere eseguite senza preventivo permesso di
costruire o difformi da esso; il suo rilascio presuppone la piena conformità
dell'edificazione alle norme di legge e di strumento urbanistico (generale
o di attuazione) e non in contrasto con quello adottato, tenuto conto sia
del momento della presentazione della domanda che di quello di
realizzazione dell'opera. L'istanza di permesso di costruire in sanatoria non può essere presentata quando siano divenuti definitivi i provvedimenti repressivi (acquisizione, ordine di demolizione, sanzione pecuniaria) comminati. |
| Condono edilizio |
| Forma eccezionale e temporanea di sanatoria. Procedura introdotta dalle
Leggi 47/1985, 724/94 e 326/03 mediante le quali
sono state sanate a posteriori opere edilizie abusive in quanto realizzate
senza licenza edilizia, concessione, autorizzazione, permesso di costruire
o in difformità
dalle medesime, ovvero sulla base di provvedimenti annullati o dichiarati
decaduti o comunque divenuti inefficaci. L'integrale pagamento dell'oblazione comporta l'estinzione dei reati connessi all'abusività dell'opera. Il condono deve ritenersi procedura "speciale" sottoposta a termini di natura temporale, trascorsi i quali gli abusi non sanati per volontà del privato o non sanabili per insuperabile contrasto con i vincoli apposti alle aree devono essere assoggettati alle sanzioni amministrative previste dal Titolo IV del D.P.R. 380/01. |
| Decadenza |
| Effetto della mancata utilizzazione dell'atto
amministrativo nei termini previsti dalla legge. L'ipotesi più frequente è rappresentata dalla decadenza del permesso di costruire, che viene pronunciata con provvedimento avente effetti dichiarativi (riconoscimento di una realtà) in funzione del tempo trascorso in rapporto alla data del rilascio, all'inizio dei lavori e all'ultimazione degli stessi, all'entrata in vigore di norme più restrittive e, transitoriamente, in rapporto alla data di entrata in vigore della nuova legge sul regime dei suoli. Secondo una diversa interpretazione giurisprudenziale, non pacificamente condivisa, la dichiarazione di decadenza avrebbe effetti costitutivi, in quanto prima di essa l'atto amministrativo conserverebbe la propria efficacia. Per ciò che riguarda gli strumenti urbanistici, si ricorda che, mentre il piano regolatore generale ha vigore a tempo indeterminato, la più recente giurisprudenza costituzionale ha riaffermato la validità quinquennale delle previsioni di piano preordinate alla espropriazione e finalizzate alla inedificabilità delle aree. Per quanto attiene i vincoli ambientali, si ricorda che il nulla osta delle competenti autorità decade dopo cinque anni dal rilascio. La validità del piano di lottizzazione (PdL) può essere, nel massimo, di 10 anni, termine entro il quale devono essere realizzate tutte le opere di urbanizzazione ed effettuate le cessioni di aree previste nella convenzione. Identico termine massimo di efficacia viene assegnato al piano particolareggiato (PP) e al piano per gli insediamenti produttivi (PIP), mentre il piano per l'edilizia economica e popolare (PEEP) ha efficacia per 18 anni. |
| Giustizia amministrativa |
| Complesso delle disposizioni che regolano la proposizione
del giudizio di primo e di secondo grado consistente nell'impugnazione di
atti amministrativi. L'impugnazione avviene mediante ricorso (al Tribunale amministrativo regionale - TAR - in primo grado; al Consiglio di Stato in secondo grado) notificato tramite ufficiale giudiziario o messo comunale all'autorità che ha emanato l'atto ed agli eventuali controinteressati. La procedura che deve essere seguita (costituzione in giudizio, istanza preliminare di sospensiva, fissazione di udienza e così via) è disciplinata, seppure in maniera incompleta, dalla legge sul Consiglio di Stato e dalla legge istitutiva dei TAR. Ogni volta in cui manchi una previsione espressa, va effettuato il rinvio alle norme del Codice di procedura Civile che disciplinano questioni analoghe. Con D.P.R. 1199/1971 sono stati altresì indicati i nuovi criteri procedurali da applicare in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato. Il giudice amministrativo costituisce una struttura giudiziaria autonoma (rispetto a quello civile e penale) per assicurare la tutela delle posizioni soggettive vantate nei confronti della pubblica amministrazione. Il giudice amministrativo ha competenza generale per la giurisdizione di legittimità degli atti amministrativi, speciale per la giurisdizione di merito e per quella esclusiva nelle ipotesi tassativamente indicate dalla legge. Nell'ambito della giurisdizione di legittimità, il giudice conosce i provvedimenti impugnati mediante ricorso e, quando li ritenga viziati per eccesso di potere, violazione di legge ed incompetenza, ne dispone l'annullamento. In nessun caso egli può sostituirsi all'amministrazione nell'emanazione del provvedimento, dovendo invece questa provvedervi in via autonoma, pur non potendo prescindere dalle indicazioni contenute nella sentenza. Quando, invece, il giudice amministrativo è competente a conoscere nel merito o in materie assegnate in via esclusiva (nell'uno o nell'altro caso mediante un'espressa previsione di legge) il campo dell'indagine si amplia fino a ricomprendervi l'accertamento intorno alle caratteristiche del comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione in ordine all'opportunità, la convenienza, l'utilità delle scelte trasfuse nel provvedimento. In queste ipotesi le decisioni hanno natura dichiarativa, costitutiva o di accertamento e non di mero annullamento dell'atto, come accade in sede di giurisdizione di legittimità. Limitando l'ambito di disamina alla materia urbanistica, va detto che i ricorsi esperibili possono essere di due tipi: ricorsi giurisdizionali (davanti ai TAR in primo grado, al Consiglio di Stato ed al Consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana in secondo grado) e ricorsi amministrativi in senso proprio, ossia il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Possono poi essere proposti ricorsi alle sezioni specializzate dei Tribunali ordinari competenti in questioni amministrative, quali sono il Tribunale regionale per le acque pubbliche ed il Tribunale superiore delle acque come giudice di grado d'appello. |
| Interventi sostitutivi |
| Interventi della regione o dello Stato previsti dal
legislatore per evitare che l'inerzia del comune (o della regione) possa
danneggiare la corretta gestione e pianificazione del territorio. In concreto, il ricorso ai poteri sostitutivi non ha mai rappresentato una reale alternativa all'inadempimento degli organi preposti al rilascio di provvedimenti (quale la concessione edilizia) o all'adozione di strumenti urbanistici generali o attuativi, poiché sia lo Stato che le regioni sono privi delle strutture e dell'organizzazione idonee a corrispondere alle istanze in tempi ragionevoli ovvero a superare la ritrosia degli enti nell'assunzione di determinati atti. Dopo l'entrata in vigore della L. 431/1985, soltanto il Ministero per i beni culturale e ambientali ha avuto occasione di manifestare maggior capacità organizzativa intervenendo in via sostitutiva delle regioni spesso per annullare autorizzazioni da queste rilasciate ai sensi dell'art. 7 della L. 1497/1939. La regione può ordinare la sospensione dei lavori e la demolizione delle opere abusive entro 10 anni dal loro accertamento. Il DPR 380/01 (art. 31, ottavo comma) disciplina l'ipotesi in cui il dirigente non abbia provveduto ad eseguire gli adempimenti (istruttori e sanzionatori) che l'art. 27 della medesima legge pone a suo carico. Qualora sia stata adottata un'ordinanza di sospensione dei lavori e, decorsi 45 giorni, l'autorità comunale non abbia assunto provvedimenti definitivi, nei successivi 30 giorni il presidente della giunta regionale deve procedere in via sostitutiva; inadempienze riguardanti le concessioni edilizie. L'art. 21 del DPR 380/01 demanda alle regioni il compito di emanare leggi che disciplinino l'esercizio dell'intervento sostitutivo finalizzato al rilascio del permesso di costruire. Infine, l'art. 39 del DPR 380/01 disciplina le ipotesi d'intervento sostitutivo finalizzato all'annullamento delle concessioni ritenute illegittime. |
| Misure di salvaguardia |
| Misure atte a non compromettere il territorio nel periodo
tra l'adozione di uno strumento urbanistico da parte del comune e la sua
approvazione. Consistono nella sospensione di ogni determinazione sulle domande di permesso di costruire in contrasto con il piano adottato, sia esso strumento urbanistico con finalità di assetto (PRG o PF) che con finalità esecutive (piano particolareggiato, per l'edilizia economica e popolare, per gli insediamenti produttivi). Quando l'iter di approvazione del piano prevede l'assunzione di due deliberazioni di Consiglio comunale (es. deliberazione di adozione e deliberazione di controdeduzione alle osservazioni ) e con la seconda si modifica la primitiva formulazione del piano, si dovranno applicare le misure di salvaguardia tenendo conto delle nuove previsioni introdotte; se, invece, nella delibera di controdeduzioni il Consiglio comunale si limita a suggerire alla Regione l'accoglimento delle richieste contenute nelle osservazioni, senza procedere in via diretta alla modificazione del piano si dovrà tener conto della precedente formulazione. Una volta intervenuta l'approvazione del piano, tutte le istanze di permesso di costruire rimaste sospese dovranno essere riesaminate, tenendo conto della circostanza che, se si tratti d'interventi residenziali e siano adempiute le prescrizioni contenute nell'art. 8 della L. 94/1982, il decorso di 90 giorni comporterà il rilascio della concessione per silenzio-assenso. Si devono intendere quali misure di salvaguardia anche le limitazioni all'edificazione previste dalle leggi per i comuni non provvisti di strumenti urbanistici generali e, per quelli che ne siano dotati, fino all'adeguamento degli stessi alle norme sovraordinate (dettate per lo più a tutela di interessi di carattere generale, ambientali, storici; culturali e così via).
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| Annullamento regionale |
| Provvedimento mediante il quale il presidente della giunta
regionale annulla le deliberazioni (per esempio: di consiglio comunale che
approva un PL) o i permessi di costruire illegittimi in quanto
autorizzano opere non conformi agli strumenti urbanistici vigenti nel
territorio di un comune ricompreso nella regione medesima. Costituisce forma di controllo di legittimità eccezionale, essendo di fatto residuale rispetto a quelli che competono al Tribunale amministrativo regionale a seguito di ricorso. Poiché la primitiva previsione di annullamento degli atti comunali investiva il governo (art. 6 TU della legge com. e prov.) e la norma non è mai stata abrogata, si discute oggi se essa sopravviva e conviva con quella contenuta nell'art. 27 L. 1150/1942 che, appunto, attribuisce il medesimo potere alle regioni. Sulla questione le opinioni sono divise, poiché vi è chi considera ormai costituzionalmente illegittima la norma che, attribuendo un potere governativo d'indagine su questioni strettamente edilizie ed urbanistiche, vi intravede un'intollerabile influenza in materie demandate alle regioni. Vi è chi, invece, ritiene che entrambe le disposizioni debbano convivere, a miglior garanzia dell'effettiva sussistenza di controlli di legittimità che possano reciprocamente integrarsi. Ed infatti, l'eventuale annullamento governativo può intervenire senza alcun vincolo di tempo rispetto alla data di emanazione dell'atto illegittimo, laddove, invece, l'annullamento regionale può avvenire solo entro il decennio successivo all'emanazione dell'atto. Di fatto, l'uno e l'altro annullamento sono rarissimi. |
| Annullamento atti |
| Esercizio del potere di autotutela della pubblica
amministrazione diretto alla rimozione di un atto amministrativo viziato
da illegittimità originaria. Può essere effettuato solo quando sussista
un interesse pubblico concreto ed attuale e dopo approfondito esame
comparativo tra questo e l'interesse privato (il primo diretto alla
rimozione dell'atto, il secondo alla sua conservazione a causa degli
effetti prodotti dall'atto medesimo) dal quale risulti la prevalenza del
primo sul secondo: l'esame comparativo dovrà essere tanto più puntuale e
motivato quanto maggiore sarà il tempo trascorso dalla emanazione
dell'atto e quanto più l'atto medesimo abbia avuto attuazione. La
procedura è la medesima di quella necessaria per la formazione dell'atto
che si intende annullare. Gli effetti dell'annullamento retroagiscono al
momento dell'emanazione dell'atto (ex tunc). Per quanto riguarda i permessi di costruire rilasciati, la legge impone al Comune di invitare il titolare a rimuovere gli eventuali vizi dell'atto e solo in caso di impossibilità o inattività del concessionario, il Comune, potrà annullare il permesso di costruire. In caso di mancanza di un interesse pubblico concreto ed attuale, prevalente sugli interessi privati, il Comune potrà, archiviare la pratica con proprio atto interno. L'annullamento del permesso di costruire comporta l'applicazione delle sanzioni amministrative, in quanto l'opera ormai priva del provvedimento di assenso, è divenuta a tutti gli effetti abusiva. Dall'annullamento deve essere distinta la revoca che si differenzia tanto per i presupposti, quanto per gli effetti. Infatti la revoca di un atto amministrativo discende da ragioni di opportunità, che si possono riscontrare anche quando l'atto sia perfettamente legittimo, e gli effetti conseguenti decorrono dal momento della pronuncia - quindi ex tunc - restando salvi gli eventuali rapporti giuridici precorsi.
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| Annullamento d'ufficio |
| Esercizio del potere di autotutela della pubblica
amministrazione diretto alla rimozione di un atto amministrativo viziato
da illegittimità originaria. Può essere effettuato solo quando sussista
un interesse pubblico concreto ed attuale e dopo approfondito esame
comparativo tra questo e l'interesse privato (il primo diretto alla
rimozione dell'atto, il secondo alla sua conservazione a causa degli
effetti prodotti dall'atto medesimo) dal quale risulti la prevalenza del
primo sul secondo: l'esame comparativo dovrà essere tanto più puntuale e
motivato quanto maggiore sarà il tempo trascorso dalla emanazione
dell'atto e quanto più l'atto medesimo abbia avuto attuazione. La
procedura è la medesima di quella necessaria per la formazione dell'atto
che si intende annullare. Gli effetti dell'annullamento retroagiscono al
momento dell'emanazione dell'atto (ex tunc). Per quanto riguarda le concessioni edilizie rilasciate sia in forma espressa che mediante il silenzio-assenso, la legge impone al sindaco di invitare il titolare a rimuovere gli eventuali vizi dell'atto e solo in caso di impossibilità o inattività del concessionario, il sindaco, sentita la commissione edilizia, potrà annullare la concessione. In caso di mancanza di un interesse pubblico concreto ed attuale prevalente sugli interessi privati, il sindaco potrà, dopo aver sentito il parere della commissione edilizia, archiviare la pratica con proprio atto interno. L'annullamento della concessione edilizia comporta l'applicazione delle sanzioni amministrative, in quanto l'opera ormai priva del provvedimento di assenso, è divenuta a tutti gli effetti abusiva. Per un'indagine più approfondita si rinvia alla voce Concessione edilizia - Annullamento. Dall'annullamento deve essere distinta la revoca che si differenzia tanto per i presupposti, quanto per gli effetti. Infatti la revoca di un atto amministrativo discende da ragioni di opportunità, che si possono riscontrare anche quando l'atto sia perfettamente legittimo, e gli effetti conseguenti decorrono dal momento della pronuncia—quindi ex nunc—restando salvi gli eventuali rapporti giuridici precorsi. |
| Annullamento giurisdizionale |
| Effetto della decisione di un organo di giustizia
amministrativa (Tribunale amministrativo regionale e Consiglio di Stato)
che, riconoscendo l'illegittimità dell'atto impugnato mediante ricorso,
ne elimina l'esistenza con efficacia retroattiva al momento
dell'emanazione dell'atto medesimo. A differenza dell'annullamento
d'ufficio, non ha necessità di essere motivato da un interesse pubblico
diretto alla rimozione dell'atto, essendo sufficiente che il giudice
amministrativo ravvisi la presenza di vizi di legittimità.
All'annullamento giurisdizionale consegue, generalmente, il riesame della
situazione alla luce della normativa in vigore al momento della notifica
della sentenza di annullamento e, comunque, il ripristino della situazione
preesistente all'atto annullato. In ipotesi di annullamento giurisdizionale del permesso di costruire vi è l'obbligo per la pubblica amministrazione, come per l'annullamento d'ufficio, di esaminare la possibilità di rimuovere i vizi della procedura prima di procedere all'applicazione delle sanzioni amministrative. |
| Poteri sostitutivi |
| Poteri esercitati dalla regione in caso di mancato
provvedimento del Comune oltre il termine fissato dalla legge perché
questi si pronunci sull'istanza di permesso di costruire (art. 21 del
DPR 380/01) Già l'art. 4 della L. 10/1977 prevedeva che il privato interessato potesse far ricorso alla regione per ottenere il rilascio della concessione, secondo procedure fissate dalle singole leggi regionali. In concreto, la richiesta dell'intervento sostitutivo regionale ha avuto scarso seguito, anche a causa dell'estrema incertezza sui tempi necessari all'organo regionale per provvedere. Ora l'art. 21 del DPR 380/01 ripropone l'intervento sostitutivo mediante la nomina del commissario ad acta che, in vece del Comune rimasto inerte, esamini la pratica edilizia ed assuma il provvedimento definitivo entro sessanta giorni dalla nomina da parte del presidente della giunta regionale. Trascorso inutilmente anche quest'ultimo termine, sulla domanda si intende formato il silenzio-rifiuto. L'intervento sostitutivo regionale può avvenire anche per reprimere abusi edilizi o annullare permesso di costruire illegittimi. La Regione Veneto ha attribuito tale potere alla Provincia. |
