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Definizione Concessione edilizia
Annullamento Permesso di Costruire |
Esercizio del potere di autotutela della pubblica
amministrazione diretto alla rimozione di un permesso di costruire viziato
da illegittimità originaria; l'annullamento può essere
effettuato soltanto quando sussista un interesse pubblico concreto ed
attuale, prevalente rispetto a quello privato volto alla conservazione del
provvedimento.
Poiché gli effetti dell'annullamento sono ex tunc, ossia retroagiscono al
numero di formazione dell'atto, l'annullamento del permesso
attribuisce carattere di totale abusività all'edificio che frattanto sia
stato realizzato. L'art. 38 del D.P.R. 380/01 determina le sanzioni
amministrative applicabili, una volta riesaminata la procedura allo scopo
di eliminare i vizi riscontrati, ove possibile.
L'annullamento di un permesso di costruire può discendere anche da una
decisione giurisdizionale (a seguito del ricorso al TAR o al Consiglio di
Stato in grado d'appello) o amministrativa (ricorso straordinario al Capo
dello Stato). L'annullamento giurisdizionale viene pronunciato quando il
permesso sia viziato per eccesso di potere, incompetenza o
violazione di legge. Il presupposto della sussistenza dell'interesse
pubblico o della valutazione del lungo lasso di tempo trascorso dal
momento del rilascio del provvedimento sono del tutto trascurati dagli
organi di giustizia amministrativa. La legge prevede, infine, che tanto lo
Stato quanto le regioni possano intervenire d'ufficio per annullare una
concessione edilizia illegittima.
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Impugnazione |
Mezzo attraverso il quale il privato può far valere i
propri interessi contro un permesso di costruire illegittimo; tecnicamente si
intende per tale il ricorso al TAR (Tribunale Amministrativo Regionale),
unitamente alla sua fase di appello in Consiglio di Stato, ed il ricorso
straordinario al Capo dello Stato (entro 60 giorni dalla piena conoscenza
del permesso il primo, entro 120 giorni il secondo); altre
forme di tutela dei propri interessi sono le istanze al sindaco ed alla
regione perché esercitino il loro potere autonomo di annullamento.
Chi procede all'impugnativa di un permesso di costruire mediante ricorso
giurisdizionale deve essere titolare di un interesse giuridicamente
qualificato e differenziato.
La giurisprudenza ha in più occasioni negato l'esistenza di un'azione
popolare (non riconoscendo a "chiunque" la possibilità di
impugnare il provvedimento d'assenso), anche se negli ultimi anni si è
mossa in modo più aperto verso un riconoscimento della legittimazione ad
organismi esponenziali di interessi collettivi (es. comitati di
quartiere).
La giurisprudenza amministrativa ha dato rilievo, per riconoscere la
legittimazione ad un soggetto, alla circostanza che lo stesso si trovi in
un "insediamento abitativo" e quindi in una posizione
differenziata rispetto ad altri soggetti.
Per le associazioni culturali e protezionistiche (Italia Nostra, WWF ecc.)
la suprema Corte ha in più occasioni manifestato una posizione
sfavorevole, mentre appare più favorevole quella dei giudici di merito.
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Revoca |
Provvedimento di ritiro di un atto amministrativo per
motivi di opportunità; inapplicabile al permesso di costruire.
La revoca è il provvedimento che l'amministrazione adotta nei riguardi di
atti amministrativi che ritenga viziati di inopportunità. L'evidente
previsione di legge sta a significare che il permesso di costruire può
esser annullata per i vizi di legittimità, può esserne dichiarata la
decadenza o possono essere applicate le sanzione repressive ma non può
essere revocata.
Ciò pone termine agli equivoci nei quali sono incorse molte
amministrazioni che, in occasione del riesame di un permesso di costruire già
rilasciato, usavano il termine di "revoca" come sinonimo di
"annullamento" oppure conducevano effettivamente un esame di
merito (ossia di opportunità) sul provvedimento, invece che di legittimità.
Fin da epoca anteriore all'entrata in vigore della L. 10/1977, la dottrina
e la giurisprudenza sono state sempre pressoché concordi nel ritenere
illegittimo il provvedimento revocatorio, a meno che esso non consistesse
sostanzialmente nell'annullamento e, come tale, fosse convenientemente
motivato
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Sanatoria |
Provvedimento amministrativo rilasciato successivamente
alla realizzazione di opere eseguite senza preventivo permesso di
costruire o difformi da esso; il suo rilascio presuppone la piena conformità
dell'edificazione alle norme di legge e di strumento urbanistico (generale
o di attuazione) e non in contrasto con quello adottato, tenuto conto sia
del momento della presentazione della domanda che di quello di
realizzazione dell'opera.
L'istanza di permesso di costruire in sanatoria non può essere presentata quando
siano divenuti definitivi i provvedimenti repressivi (acquisizione, ordine
di demolizione, sanzione pecuniaria) comminati.
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Condono edilizio |
Forma eccezionale e temporanea di sanatoria. Procedura introdotta dalle
Leggi 47/1985, 724/94 e 326/03 mediante le quali
sono state sanate a posteriori opere edilizie abusive in quanto realizzate
senza licenza edilizia, concessione, autorizzazione, permesso di costruire
o in difformità
dalle medesime, ovvero sulla base di provvedimenti annullati o dichiarati
decaduti o comunque divenuti inefficaci.
L'integrale pagamento dell'oblazione comporta l'estinzione dei reati
connessi all'abusività dell'opera.
Il condono deve ritenersi procedura "speciale" sottoposta a
termini di natura temporale, trascorsi i quali gli abusi non sanati per
volontà del privato o non sanabili per insuperabile contrasto con i
vincoli apposti alle aree devono essere assoggettati alle sanzioni
amministrative previste dal Titolo IV del D.P.R. 380/01.
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Decadenza |
Effetto della mancata utilizzazione dell'atto
amministrativo nei termini previsti dalla legge.
L'ipotesi più frequente è rappresentata dalla decadenza del permesso di
costruire, che viene pronunciata con provvedimento
avente effetti dichiarativi (riconoscimento di una realtà) in funzione
del tempo trascorso in rapporto alla data del rilascio, all'inizio dei
lavori e all'ultimazione degli stessi, all'entrata in vigore di norme più
restrittive e, transitoriamente, in rapporto alla data di entrata in
vigore della nuova legge sul regime dei suoli. Secondo una diversa
interpretazione giurisprudenziale, non pacificamente condivisa, la
dichiarazione di decadenza avrebbe effetti costitutivi, in quanto prima di
essa l'atto amministrativo conserverebbe la propria efficacia.
Per ciò che riguarda gli strumenti urbanistici, si ricorda che, mentre il
piano regolatore generale ha vigore a tempo indeterminato, la più recente
giurisprudenza costituzionale ha riaffermato la validità quinquennale
delle previsioni di piano preordinate alla espropriazione e finalizzate
alla inedificabilità delle aree.
Per quanto attiene i vincoli ambientali, si ricorda che il nulla osta
delle competenti autorità decade dopo cinque anni dal rilascio.
La validità del piano di lottizzazione (PdL) può essere, nel massimo, di
10 anni, termine entro il quale devono essere realizzate tutte le opere di
urbanizzazione ed effettuate le cessioni di aree previste nella
convenzione.
Identico termine massimo di efficacia viene assegnato al piano
particolareggiato (PP) e al piano per gli insediamenti produttivi (PIP),
mentre il piano per l'edilizia economica e popolare (PEEP) ha efficacia
per 18 anni.
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Giustizia amministrativa |
Complesso delle disposizioni che regolano la proposizione
del giudizio di primo e di secondo grado consistente nell'impugnazione di
atti amministrativi.
L'impugnazione avviene mediante ricorso (al Tribunale amministrativo
regionale - TAR - in primo grado; al Consiglio di Stato in secondo grado)
notificato tramite ufficiale giudiziario o messo comunale all'autorità
che ha emanato l'atto ed agli eventuali controinteressati.
La procedura che deve essere seguita (costituzione in giudizio, istanza
preliminare di sospensiva, fissazione di udienza e così via) è
disciplinata, seppure in maniera incompleta, dalla legge sul Consiglio di
Stato e dalla legge istitutiva dei TAR.
Ogni volta in cui manchi una previsione espressa, va effettuato il rinvio
alle norme del Codice di procedura Civile che disciplinano questioni
analoghe.
Con D.P.R. 1199/1971 sono stati altresì indicati i nuovi criteri
procedurali da applicare in sede di ricorso straordinario al Capo dello
Stato.
Il giudice amministrativo costituisce una struttura giudiziaria autonoma
(rispetto a quello civile e penale) per assicurare la tutela delle
posizioni soggettive vantate nei confronti della pubblica amministrazione.
Il giudice amministrativo ha competenza generale per la giurisdizione di
legittimità degli atti amministrativi, speciale per la giurisdizione di
merito e per quella esclusiva nelle ipotesi tassativamente indicate dalla
legge.
Nell'ambito della giurisdizione di legittimità, il giudice conosce i
provvedimenti impugnati mediante ricorso e, quando li ritenga viziati per
eccesso di potere, violazione di legge ed incompetenza, ne dispone
l'annullamento.
In nessun caso egli può sostituirsi all'amministrazione nell'emanazione
del provvedimento, dovendo invece questa provvedervi in via autonoma, pur
non potendo prescindere dalle indicazioni contenute nella sentenza.
Quando, invece, il giudice amministrativo è competente a conoscere nel
merito o in materie assegnate in via esclusiva (nell'uno o nell'altro caso
mediante un'espressa previsione di legge) il campo dell'indagine si amplia
fino a ricomprendervi l'accertamento intorno alle caratteristiche del
comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione in ordine
all'opportunità, la convenienza, l'utilità delle scelte trasfuse nel
provvedimento.
In queste ipotesi le decisioni hanno natura dichiarativa, costitutiva o di
accertamento e non di mero annullamento dell'atto, come accade in sede di
giurisdizione di legittimità.
Limitando l'ambito di disamina alla materia urbanistica, va detto che i
ricorsi esperibili possono essere di due tipi: ricorsi giurisdizionali
(davanti ai TAR in primo grado, al Consiglio di Stato ed al Consiglio di
giustizia amministrativa della regione siciliana in secondo grado) e
ricorsi amministrativi in senso proprio, ossia il ricorso straordinario al
Capo dello Stato. Possono poi essere proposti ricorsi alle sezioni
specializzate dei Tribunali ordinari competenti in questioni
amministrative, quali sono il Tribunale regionale per le acque pubbliche
ed il Tribunale superiore delle acque come giudice di grado d'appello.
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Interventi sostitutivi |
Interventi della regione o dello Stato previsti dal
legislatore per evitare che l'inerzia del comune (o della regione) possa
danneggiare la corretta gestione e pianificazione del territorio.
In concreto, il ricorso ai poteri sostitutivi non ha mai rappresentato una
reale alternativa all'inadempimento degli organi preposti al rilascio di
provvedimenti (quale la concessione edilizia) o all'adozione di strumenti
urbanistici generali o attuativi, poiché sia lo Stato che le regioni sono
privi delle strutture e dell'organizzazione idonee a corrispondere alle
istanze in tempi ragionevoli ovvero a superare la ritrosia degli enti
nell'assunzione di determinati atti.
Dopo
l'entrata in vigore della L. 431/1985, soltanto il Ministero per i beni
culturale e ambientali ha avuto occasione di manifestare maggior capacità
organizzativa intervenendo in via sostitutiva delle regioni spesso per
annullare autorizzazioni da queste rilasciate ai sensi dell'art. 7 della
L. 1497/1939.
La regione può ordinare la sospensione dei lavori e la demolizione delle
opere abusive entro 10 anni dal loro accertamento.
Il DPR 380/01 (art. 31, ottavo comma) disciplina l'ipotesi in cui il
dirigente non abbia provveduto ad eseguire gli adempimenti (istruttori e
sanzionatori) che l'art. 27 della medesima legge pone a suo carico.
Qualora sia stata adottata un'ordinanza di sospensione dei lavori e,
decorsi 45 giorni, l'autorità comunale non abbia assunto provvedimenti
definitivi, nei successivi 30 giorni il presidente della giunta regionale
deve procedere in via sostitutiva;
inadempienze riguardanti le concessioni edilizie.
L'art. 21 del DPR 380/01 demanda alle regioni il compito di emanare leggi
che disciplinino l'esercizio dell'intervento sostitutivo finalizzato al
rilascio del permesso di costruire.
Infine, l'art. 39 del DPR 380/01 disciplina le ipotesi d'intervento
sostitutivo finalizzato all'annullamento delle concessioni ritenute
illegittime.
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Misure di salvaguardia |
Misure atte a non compromettere il territorio nel periodo
tra l'adozione di uno strumento urbanistico da parte del comune e la sua
approvazione.
Consistono nella sospensione di ogni determinazione sulle domande di
permesso di costruire in contrasto con il piano adottato, sia esso
strumento urbanistico con finalità di assetto (PRG o PF) che con finalità
esecutive (piano particolareggiato, per l'edilizia economica e popolare,
per gli insediamenti produttivi).
Quando l'iter di approvazione del piano prevede l'assunzione di due
deliberazioni di Consiglio comunale (es. deliberazione di adozione e
deliberazione di controdeduzione alle osservazioni ) e con la seconda si
modifica la primitiva formulazione del piano, si dovranno applicare le
misure di salvaguardia tenendo conto delle nuove previsioni introdotte;
se, invece, nella delibera di controdeduzioni il Consiglio comunale si
limita a suggerire alla Regione l'accoglimento delle richieste contenute
nelle osservazioni, senza procedere in via diretta alla modificazione del
piano si dovrà tener conto della precedente formulazione.
Una volta intervenuta l'approvazione del piano, tutte le istanze di
permesso di costruire rimaste sospese dovranno essere riesaminate, tenendo
conto della circostanza che, se si tratti d'interventi residenziali e
siano adempiute le prescrizioni contenute nell'art. 8 della L. 94/1982, il
decorso di 90 giorni comporterà il rilascio della concessione per
silenzio-assenso.
Si devono intendere quali misure di salvaguardia anche le limitazioni
all'edificazione previste dalle leggi per i comuni non provvisti di
strumenti urbanistici generali e, per quelli che ne siano dotati, fino
all'adeguamento degli stessi alle norme sovraordinate (dettate per lo più
a tutela di interessi di carattere generale, ambientali, storici;
culturali e così via).
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Annullamento regionale |
Provvedimento mediante il quale il presidente della giunta
regionale annulla le deliberazioni (per esempio: di consiglio comunale che
approva un PL) o i permessi di costruire illegittimi in quanto
autorizzano opere non conformi agli strumenti urbanistici vigenti nel
territorio di un comune ricompreso nella regione medesima.
Costituisce forma di controllo di legittimità eccezionale, essendo di
fatto residuale rispetto a quelli che competono al Tribunale
amministrativo regionale a seguito di ricorso.
Poiché la primitiva previsione di annullamento degli atti comunali
investiva il governo (art. 6 TU della legge com. e prov.) e la norma non
è mai stata abrogata, si discute oggi se essa sopravviva e conviva con
quella contenuta nell'art. 27 L. 1150/1942 che, appunto, attribuisce il
medesimo potere alle regioni.
Sulla questione le opinioni sono divise, poiché vi è chi considera ormai
costituzionalmente illegittima la norma che, attribuendo un potere
governativo d'indagine su questioni strettamente edilizie ed urbanistiche,
vi intravede un'intollerabile influenza in materie demandate alle regioni.
Vi è chi, invece, ritiene che entrambe le disposizioni debbano convivere,
a miglior garanzia dell'effettiva sussistenza di controlli di legittimità
che possano reciprocamente integrarsi.
Ed infatti, l'eventuale annullamento governativo può intervenire senza
alcun vincolo di tempo rispetto alla data di emanazione dell'atto
illegittimo, laddove, invece, l'annullamento regionale può avvenire solo
entro il decennio successivo all'emanazione dell'atto.
Di fatto, l'uno e l'altro annullamento sono rarissimi.
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Annullamento atti |
Esercizio del potere di autotutela della pubblica
amministrazione diretto alla rimozione di un atto amministrativo viziato
da illegittimità originaria. Può essere effettuato solo quando sussista
un interesse pubblico concreto ed attuale e dopo approfondito esame
comparativo tra questo e l'interesse privato (il primo diretto alla
rimozione dell'atto, il secondo alla sua conservazione a causa degli
effetti prodotti dall'atto medesimo) dal quale risulti la prevalenza del
primo sul secondo: l'esame comparativo dovrà essere tanto più puntuale e
motivato quanto maggiore sarà il tempo trascorso dalla emanazione
dell'atto e quanto più l'atto medesimo abbia avuto attuazione. La
procedura è la medesima di quella necessaria per la formazione dell'atto
che si intende annullare. Gli effetti dell'annullamento retroagiscono al
momento dell'emanazione dell'atto (ex tunc).
Per quanto riguarda i permessi di costruire rilasciati, la legge impone al
Comune di
invitare il titolare a rimuovere gli eventuali vizi dell'atto e solo in
caso di impossibilità o inattività del concessionario, il Comune, potrà annullare
il permesso di costruire. In caso
di mancanza di un interesse pubblico concreto ed attuale, prevalente sugli
interessi privati, il Comune potrà, archiviare la pratica con proprio atto interno.
L'annullamento del permesso di costruire comporta l'applicazione delle
sanzioni amministrative, in quanto l'opera ormai priva del provvedimento
di assenso, è divenuta a tutti gli effetti abusiva.
Dall'annullamento deve essere distinta la revoca che si differenzia tanto
per i presupposti, quanto per gli effetti.
Infatti la revoca di un atto amministrativo discende da ragioni di
opportunità, che si possono riscontrare anche quando l'atto sia
perfettamente legittimo, e gli effetti conseguenti decorrono dal momento
della pronuncia - quindi ex tunc - restando salvi gli eventuali rapporti
giuridici precorsi.
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Annullamento d'ufficio |
Esercizio del potere di autotutela della pubblica
amministrazione diretto alla rimozione di un atto amministrativo viziato
da illegittimità originaria. Può essere effettuato solo quando sussista
un interesse pubblico concreto ed attuale e dopo approfondito esame
comparativo tra questo e l'interesse privato (il primo diretto alla
rimozione dell'atto, il secondo alla sua conservazione a causa degli
effetti prodotti dall'atto medesimo) dal quale risulti la prevalenza del
primo sul secondo: l'esame comparativo dovrà essere tanto più puntuale e
motivato quanto maggiore sarà il tempo trascorso dalla emanazione
dell'atto e quanto più l'atto medesimo abbia avuto attuazione. La
procedura è la medesima di quella necessaria per la formazione dell'atto
che si intende annullare. Gli effetti dell'annullamento retroagiscono al
momento dell'emanazione dell'atto (ex tunc).
Per quanto riguarda le concessioni edilizie rilasciate sia in forma
espressa che mediante il silenzio-assenso, la legge impone al sindaco di
invitare il titolare a rimuovere gli eventuali vizi dell'atto e solo in
caso di impossibilità o inattività del concessionario, il sindaco,
sentita la commissione edilizia, potrà annullare la concessione. In caso
di mancanza di un interesse pubblico concreto ed attuale prevalente sugli
interessi privati, il sindaco potrà, dopo aver sentito il parere della
commissione edilizia, archiviare la pratica con proprio atto interno.
L'annullamento della concessione edilizia comporta l'applicazione delle
sanzioni amministrative, in quanto l'opera ormai priva del provvedimento
di assenso, è divenuta a tutti gli effetti abusiva. Per un'indagine più
approfondita si rinvia alla voce Concessione edilizia - Annullamento.
Dall'annullamento deve essere distinta la revoca che si differenzia tanto
per i presupposti, quanto per gli effetti.
Infatti la revoca di un atto amministrativo discende da ragioni di
opportunità, che si possono riscontrare anche quando l'atto sia
perfettamente legittimo, e gli effetti conseguenti decorrono dal momento
della pronuncia—quindi ex nunc—restando salvi gli eventuali rapporti
giuridici precorsi.
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Annullamento giurisdizionale |
Effetto della decisione di un organo di giustizia
amministrativa (Tribunale amministrativo regionale e Consiglio di Stato)
che, riconoscendo l'illegittimità dell'atto impugnato mediante ricorso,
ne elimina l'esistenza con efficacia retroattiva al momento
dell'emanazione dell'atto medesimo. A differenza dell'annullamento
d'ufficio, non ha necessità di essere motivato da un interesse pubblico
diretto alla rimozione dell'atto, essendo sufficiente che il giudice
amministrativo ravvisi la presenza di vizi di legittimità.
All'annullamento giurisdizionale consegue, generalmente, il riesame della
situazione alla luce della normativa in vigore al momento della notifica
della sentenza di annullamento e, comunque, il ripristino della situazione
preesistente all'atto annullato.
In ipotesi di annullamento giurisdizionale del permesso di costruire vi
è l'obbligo per la pubblica amministrazione, come per l'annullamento
d'ufficio, di esaminare la possibilità di rimuovere i vizi della
procedura prima di procedere all'applicazione delle sanzioni
amministrative.
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Poteri sostitutivi |
Poteri esercitati dalla regione in caso di mancato
provvedimento del Comune oltre il termine fissato dalla legge perché
questi si pronunci sull'istanza di permesso di costruire (art. 21 del
DPR 380/01)
Già l'art. 4 della L. 10/1977 prevedeva che il privato interessato
potesse far ricorso alla regione per ottenere il rilascio della
concessione, secondo procedure fissate dalle singole leggi regionali. In
concreto, la richiesta dell'intervento sostitutivo regionale ha avuto
scarso seguito, anche a causa dell'estrema incertezza sui tempi necessari
all'organo regionale per provvedere.
Ora l'art. 21 del DPR 380/01 ripropone l'intervento sostitutivo mediante
la nomina del commissario ad acta che, in vece del Comune rimasto inerte,
esamini la pratica edilizia ed assuma il provvedimento definitivo entro
sessanta giorni dalla nomina da parte del presidente della giunta
regionale.
Trascorso inutilmente anche quest'ultimo termine, sulla domanda si intende
formato il silenzio-rifiuto.
L'intervento sostitutivo regionale può avvenire anche per reprimere abusi
edilizi o annullare permesso di costruire illegittimi. La Regione
Veneto ha attribuito tale potere alla Provincia.
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