Annullamento dei provvedimenti comunali 

Il potere di annullamento riguarda atti illegittimi emessi dal Comune ed è diretto ad assicurare l'osservanza, da parte del Comune, delle prescrizioni poste dalle superiori fonti normative, dalle quali il Comune stesso è vincolato nell'esercizio della sua attività.   

Iter procedurale in breve

Sulla base della segnalazione di presunta illegittimità, gli uffici provinciali avviano il procedimento dandone comunicazione agli interessati.
Il Responsabile del procedimento cura l'istruttoria, acquisisce la documentazione valuta la conformità.
Se emergono profili di illegittimità viene notificata la contestazione delle violazioni.
Se, valutate le controdeduzioni, permangono motivi di illegittimità, la pratica viene trasmessa al Presidente della Provincia che, sentito il Consiglio Provinciale, emette il Decreto di Annullamento oppure il Decreto di Archiviazione.

Normativa di riferimento

D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

Art. 39 (L) - Annullamento del permesso di costruire da parte della regione
(Legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 27; d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, art. 1)

1. Entro dieci anni dalla loro adozione le deliberazioni ed i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione, possono essere annullati dalla regione.

2. Il provvedimento di annullamento è emesso entro diciotto mesi dall'accertamento delle violazioni di cui al comma 1, ed è preceduto dalla contestazione delle violazioni stesse al titolare del permesso, al proprietario della costruzione, al progettista, e al comune, con l'invito a presentare controdeduzioni entro un termine all'uopo prefissato.

3. In pendenza delle procedure di annullamento la regione può ordinare la sospensione dei lavori, con provvedimento da notificare a mezzo di ufficiale giudiziario, nelle forme e con le modalità previste dal codice di procedura civile, ai soggetti di cui al comma 2 e da comunicare al comune. L'ordine di sospensione cessa di avere efficacia se, entro sei mesi dalla sua notificazione, non sia stato emesso il decreto di annullamento di cui al comma 1.

4. Entro sei mesi dalla data di adozione del provvedimento di annullamento, va adottato il provvedimento di demolizione delle opere eseguite in base al titolo annullato.

5. I provvedimenti di sospensione dei lavori e di annullamento vengono resi noti al pubblico mediante l'affissione nell'albo pretorio del comune dei dati relativi agli immobili e alle opere realizzate.

5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3, non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della denuncia di inizio attività.
(comma aggiunto dal d.lgs. n. 301 del 2002)

Legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 

NORME PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO

Art. 30 - Annullamento dei provvedimenti comunali e poteri sostitutivi.

       1.    Entro dieci anni dalla loro adozione le deliberazioni ed i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi, o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione, possono essere annullati dalla provincia.

       2.    Il provvedimento di annullamento è assunto dal presidente della provincia entro diciotto mesi dall'accertamento delle violazioni di cui al comma 1 ed è preceduto dalla contestazione delle violazioni stesse al titolare del permesso, al proprietario della costruzione, al progettista e al comune con l'invito a presentare controdeduzioni entro sessanta giorni.

       3.    In pendenza delle procedure di annullamento il presidente della provincia può ordinare la sospensione dei lavori, con provvedimento da notificare a mezzo di ufficiale giudiziario, nelle forme e con le modalità previste dal codice di procedura civile, ai soggetti di cui al comma 2 e da comunicare al comune. L'ordine di sospensione cessa di avere efficacia se, entro sei mesi dalla sua notificazione, non sia stato emesso il decreto di annullamento di cui al comma 1.

       4.    I provvedimenti di sospensione dei lavori e di annullamento vengono resi noti al pubblico mediante l'affissione nell'albo pretorio del comune dei dati relativi agli immobili e alle opere realizzate.

       5.    Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all'articolo 22, comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia" e successive modificazioni non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi, o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di trenta giorni dalla presentazione della denuncia di inizio attività.

       6.       Quando il comune, con riferimento alla formazione o alla variazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, non adotti o non compia, entro i termini previsti dalla legge, atti o adempimenti cui è espressamente obbligato, il presidente della provincia esercita i poteri sostitutivi promuovendo d'ufficio, ove possibile, la convocazione dell'organo comunale competente per la deliberazione dell'atto previsto oppure assegnando un termine al comune per il compimento dell'atto o dell'adempimento. Decorso inutilmente il nuovo termine, il presidente della provincia nomina un commissario ad acta. All'atto dell'insediamento il commissario, preliminarmente all'emanazione del provvedimento da adottare in via sostitutiva, accerta se, anteriormente alla data dell’insediamento medesimo, l’amministrazione abbia provveduto ancorché in data successiva al termine assegnato.

       7.       Quando la provincia, nella formazione, adozione o variazione degli strumenti territoriali non adotti o non compia, entro i termini previsti, tutti gli atti o adempimenti cui è tenuta, il Presidente della giunta regionale, esercita il potere sostitutivo secondo la disciplina prevista dal comma 6.

       8.    Il Presidente della Giunta regionale, nei casi di particolare gravità e previa notifica di un nuovo termine al comune e alla provincia, nomina un commissario ad acta per il compimento dell’atto o dell’adempimento previsto a seguito dell’inerzia della provincia nell’esercizio dei propri poteri sostitutivi nei confronti del comune.

       9.    L’ente nei cui confronti è nominato il commissario ad acta assume tutte le spese inerenti all’espletamento dell’incarico conferito al commissario, ivi comprese quelle relative alla difesa processuale degli atti adottati, in quanto all’ente medesimo imputabili.

       10.       Qualora il comune nel procedimento di formazione o di variazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, non possa deliberare su piani urbanistici in presenza delle condizioni che comportino l’obbligo di astensione previsto dall’articolo 78 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e successive modificazioni, il Difensore civico regionale, su istanza del comune interessato, se ritiene sussistano ragioni di interesse pubblico, può nominare un commissario ad acta per adottare il provvedimento in via sostitutiva.

Note

Ex art. 98 della L.R. 61/85.

La disciplina di riferimento è ora l'art. 30, commi da 1 a 5, della Legge regionale 23 aprile 2004, n. 11,  essendo stata emanata successivamente al  D.P.R. 380/2001 (vds.art. 13 LR n. 16/03).

Il campo di applicazione è limitato ai permessi di costruire e alle superdia (art.  22, comma 3 del D.P.R.380/2001) che a seguito istruttoria dovessero risultare "non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi, o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione". 

In tal caso, il potere di annullamento attribuito al  Presidente della Provincia, è ampliamente discrezionale ed è svincolato da una posizione di sovraordinazione o da una funzione di controllo rispetto al comune.

In ogni caso il provvedimento di annullamento deve essere puntualmente motivato da specifiche ragioni di pubblico interesse che lo giustifichino.

Annullamento dei provvedimenti comunali all’art. 30 c. 1-5 L.R. 11/04
Estratto commento a cura di Bruno Barel

 1. Nell'articolo in esame, il legislatore ha riunito la disciplina di una serie di istituti tra loro alquanto eterogenei, che, in effetti, costituivano, in precedenza, oggetto di disposizioni distinte. Si tratta del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzativi comunali da parte della Provincia, già regolato dall'art. 98 della 1. n. 61/1985, e dei poteri sostitutivi esercitabili nell'ipotesi di mancato compimento di atti o di adempimenti obbligatori nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici, anteriormente disciplinati dall'art. 69 della medesima legge, a cui si aggiunge il particolare potere del difensore civico regionale di nominare un commissario ad acta per l'adozione di piani urbanistici sui quali i competenti organi comunali non possano deliberare per l'esistenza di condizioni che comportino un obbligo di astensione.
            Su un piano molto generale, ciò che accomuna i predetti poteri e costituisce, verosimilmente, la ragione della loro previsione all'interno di un unico articolo è la circostanza che, attraverso il loro esercizio, si realizza un'ingerenza di un ente territoriale nella sfera giuridica ordinariamente riservata, nell'ambito della materia urbanistica, a un ente territoriale diverso. Ma, al di là di tale circostanza, puramente estrinseca, le varie ipotesi che la norma contempla differiscono, poi, notevolmente tra loro sotto il profilo della natura giuridica del potere, dei presupposti per la sua esplicazione e degli effetti che questa produce.

2. Come già faceva l'art. 98 della 1. n. 61/1985, l'articolo in esame attribuisce alla Provincia quel potere di annullamento dei provvedimenti autorizzativi comunali che, in base alla legislazione statale, è di spettanza della Regione. La previsione di un simile potere, come ha osservato la giurisprudenza, non può ritenersi lesiva dell'autonomia comunale, garantita anche a livello costituzionale, trattandosi di potere diretto ad assicurare l'osservanza, da parte del Comune, delle prescrizioni poste dalle superiori fonti normative, dalle quali il Comune stesso è vincolato nell'esercizio della sua attività. 
            Nella previsione del citato art. 98 si era soliti ravvisare una delega della relativa funzione alle Province, che trovava il suo fondamento nell'allora vigente terzo comma dell'art. 118 Cost. In seguito alla riforma del titolo V della Costituzione, l'attribuzione del potere in questione alle Province può, oggi, configurarsi come conferimento di funzioni effettuato dalla legge regionale ai sensi del nuovo testo dell'art. 118, in conformità ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza da tale disposizione richiamati.
            Nonostante l'espresso riferimento che il testo originario dell'art. 27 della l. n. 1150 del 1942 faceva all'art. 6 del T.U.L.C.P. del 1934, pare da escludere, secondo quanto ritenuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza prevalenti, che detto potere si ricolleghi al potere straordinario di annullamento attribuito, in via generale e ordinaria, al Governo. Sembra, tuttavia, che il potere provinciale di annullamento previsto dalla norma che si esamina debba pur sempre essere ricondotto a una funzione di autotutela, costituendo esso un particolare potere di annullamento d'ufficio, eccezionalmente attribuito a un'autorità diversa da quella che ha emanato l'atto da annullare e non gerarchicamente sovraordinata ad essa, e sottoposto, nel suo esercizio, a uno speciale limite temporale. Ne consegue, fra l'altro, che al potere medesimo deve attribuirsi quel carattere discrezionale che è proprio, in genere, nel nostro ordinamento, del potere di annullamento in sede di autotutela.

3. L'oggetto del potere provinciale di annullamento è costituito, secondo quanto espressamente prevede il comma l, dalle deliberazioni e dai provvedimenti comunali che autorizzano interventi di trasformazione del territorio. L'ampia formulazione della norma è tale da ricomprendere qualsiasi provvedimento comunale che produca l'effetto autorizzatorio indicato, indipendentemente dal tipo di atto, dall' organo che lo abbia emanato e dalla forma che esso assuma. Anche eventuali provvedimenti adottati tacitamente, ove fossero previsti dalla normativa, rientrerebbero, pertanto, nell'ambito di applicazione della norma, come, del resto, espressamente stabiliva il previgente art. 98 della l. n. 61 del 1985.
            Perché il potere di annullamento possa essere esercitato, è necessario, tuttavia, che esista un atto autorizzativo sul quale l'annullamento possa operare. Ne consegue che il potere stesso non potrà trovare applicazione nel caso di interventi soggetti a denuncia di inizio attività, se si esclude, come sembra preferibile, che il decorso del termine attribuito all'autorità amministrativa per l'esercizio del suo potere di controllo dia luogo alla formazione di un  provvedimento autorizzativo tacito.
             Non del tutto chiara appare, pertanto, in questa prospettiva, la previsione del comma 5 dell'articolo in esame, che estende l'applicabilità delle disposizioni concernenti il potere di annullamento della Provincia anche agli interventi edilizi di cui all'art. 22, comma 3, del T.U. sull'edilizia, approvato con d.P.R. n. 380/2001, vale a dire a una serie di interventi che, ordinariamente soggetti à permesso di costruire, possono, in alternativa, essere realizzati mediante denuncia di inizio attività. Poiché, infatti, la norma regionale fa espresso riferimento, appunto, all'ipotesi in cui gli interventi di cui si tratta siano realizzati sulla base di denuncia di inizio attività, prevedendo che il potere di annullamento sia esercitabile quando gli interventi siano in contrasto con la normativa vigente al momento della scadenza del termine di trenta giorni dalla presentazione della denuncia, non è agevole stabilire quale possa essere, in tal caso, il provvedimento sul quale l'annullamento è destinato a incidere. Per poter attribuire un senso alla disposizione, si dovrebbe ritenere che il legislatore abbia inteso sostituire, limitatamente agli interventi in questione, il regime della denuncia di inizio attività, previsto, per tali interventi, dal T.U., con un diverso regime, fondato su un atto di assenso tacito, avvalendosi della facoltà che l'art. 22, comma 4, dello stesso T.U. attribuisce alle Regioni ordinarie di ridurre, con proprie leggi, l'ambito applicativo delle disposizioni concernenti la denuncia e di prevedere, pertanto, ulteriori ipotesi di interventi soggetti a permesso di costruire, sebbene non possa non dare luogo a perplessità l'idea che la previsione di un simile diverso regime, anziché essere espressamente disposta, debba essere desunta implicitamente da una norma avente, di per sé, un oggetto del tutto differente.               

 4. Presupposto per l'esercizio del potere di annullamento è che il provvedimento comunale che ne costituisce oggetto sia illegittimo, in quanto come precisa il comma 1, non conforme a prescrizioni degli strumenti urbanistici  o dei regolamenti edilizi, o, in ogni caso, in contrasto con, la normativa urbanistico - edilizia vigente al momento della sua adozione. La formulazione normativa induce a ritenere che l'illegittimità debba dipende dalla violazione di prescrizioni di carattere urbanistico ci edilizio, al cui rispetto il potere in questione deve ritenersi preordinato.
                Sebbene non manchino decisioni orientate in senso opposto, deve ritenersi, in accordo con la dottrina e con la giurisprudenza prevalenti, che l'annullamento non possa essere disposto al solo scopo di ripristinare la legalità violata, ma presupponga, altresì, la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all'eliminazione del provvedimento illegittimo, del quale deve essere data congrua motivazione nell'atto di annullamento. La valutazione che, sotto questo profilo, la Provincia deve compiere non è, tuttavia, del tutto coincidente con quella che deve essere effettuata dall'organo comunale che ha emanato il provvedimento autorizzativo nell' esercizio del suo potere di annullamento d'ufficio, dal momento che quest'ultimo deve valutare l'interesse pubblico alla rimozione dell'atto invalido anche alla stregua delle altre effettive possibilità di eliminazione del vizio riscontrato, quali, per esempio, la modifica degli strumenti urbanistici, l'invito a presentare un progetto di lottizzazione, l'offerta di integrazione delle opere di urbanizzazione, laddove la Provincia, non potendo sostituirsi al Comune nell'adozione delle scelte concernenti il governo del territorio, deve limitarsi a valutare l'interesse pubblico con riferimento esclusivo all'interesse alla conservazione della situazione esistente.
                A differenza del generale potere di annullamento in sede di autotutela, che non è soggetto a termini particolari, la legge stabilisce che il potere di annullamento provinciale in esame possa essere esercitato solo entro dieci anni dall' adozione del provvedimento illegittimo. Deve ritenersi, tuttavia, in conformità ai principi generali dell'annullamento d'ufficio, che anche prima del decorso di tale termine l'esercizio del potere possa, in concreto, risultare precluso, qualora, in considerazione del tempo trascorso e delle altre circostanze del caso, appaia, ormai, insussistente un interesse pubblico attuale all' eliminazione dell' atto invalido.

 5. Il provvedimento di annullamento, secondo quanto espressamente stabilisce il comma 2, è assunto dal Presidente della Provincia entro diciotto mesi dall' accertamento delle violazioni. Il termine deve farsi decorrere, come ha affermato la giurisprudenza, non dalla mera presa di cognizione, da parte della provincia, degli elementi di fatto, ma dalla conclusione dello svolgimento, sia pure sommario, dell'esame ragionato dei medesimi e delle pertinenti valutazioni tecnico - giuridiche, vale a dire dal deposito della relazione del funzionario che ha svolto i necessari accertamenti tecnici, in quanto è da tale momento che l'organo competente è posto in grado di esercitare il suo potere. Sebbene la giurisprudenza si sia, talvolta, espressa in senso diverso, la formulazione letterale della norma, che fa riferimento all'assunzione del provvedimento, induce a ritenere che entro il termine l'atto debba essere emanato, senza che sia necessaria anche la sua comunicazione ai destinatari. Deve, d'altra parte, ritenersi che la scadenza del termine decennale previsto dal comma l precluda, in ogni caso, l'emanazione del provvedimento di annullamento, ancorché non sia ancora interamente decorso il termine di diciotto mesi di cui al comma 2, come può verificarsi nell'ipotesi in cui l'accertamento delle violazioni abbia avuto luogo in prossimità. della scadenza del predetto termine decennale.
            Il legislatore si è preoccupato di assicurare il previo contraddittorio con i soggetti interessati, prevedendo che l'emanazione dell'atto di annullamento debba essere preceduto dalla contestazione delle violazioni al titolare del permesso, al proprietario della costruzione, al progettista e al Comune, con l'invito a presentare controdeduzioni entro sessanta giorni. Poiché, a differenza di quanto faceva il previgente art. 98 della L n. 61 del 1985, la norma non specifica le modalità con le quali la contestazione deve essere comunicata, sembra che l'Amministrazione possa impiegare, a tal fine, qualsiasi mezzo idoneo allo scopo di portare l'atto di contestazione a conoscenza dei destinatari.

 6. In pendenza del procedimento di annullamento, è attribuito al Presidente della Provincia, in base al comma 3, il potere di ordinare la sospensione dei lavori, con provvedimento da notificare per mezzo di ufficiale giudiziario, nelle forme e con le modalità previste dal codice di procedura civile, ai medesimi soggetti destinatari, ai sensi del comma 2, della contestazione delle violazioni, e da comunicare al Comune. Si tratta di un provvedimento di natura cautelare, la cui efficacia è limitata nel tempo, in quanto, come la norma espressamente stabilisce, esso cessa di avere efficacia se, entro sei mesi dalla sua notificazione, non sia stato emesso il decreto di annullamento. Tanto il provvedimento di sospensione, quanto quello di annullamento, come prescrive il comma 4, devono essere resi noti al pubblico mediante affissione nell'albo pretorio del Comune dei dati relativi agli immobili e alle opere realizzate.